Allmänt om SKR:s underlag för delegering av ärenden inom miljö- och hälsoskyddsnämndens område

Inför nämndens beslut om delegering är det en rad överväganden som behöver göras. Dessa överväganden är dels av praktisk och dels av juridisk natur och båda perspektiven behöver beaktas när nämnden utformar beslutet om delegering. En dialog mellan förtroendevalda och förvaltning som beaktar de rent juridiska förutsättningarna och begränsningarna för delegering är en god start på ett sådant arbete. Avsikten är att detta underlag ska vara till nytta i diskussionen.

Möjligheterna för en nämnd att delegera sin beslutanderätt är begränsade genom 6 kap. 38 § KL. En nämnd får inte delegera sin beslutanderätt i följande slag av ärenden:

1. ärenden som avser verksamhetens mål inriktning omfattning eller kvalitet.
2. framställningar eller yttranden till fullmäktige liksom yttranden med anled­ning av att beslut av nämnden i dess helhet eller av fullmäktige har överkla­gats.
3. ärenden som rör myndighetsutövning mot enskilda, om de är av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt,
4. ärenden som väckts genom medborgarförslag och som överlåtits till nämnden, och
5. ärenden som enligt lag eller annan författning inte får delegeras.

Speciallagstiftningen inom miljö-, hälsoskydds- och livsmedelsområdet innehåller, till skillnad från vad som gäller inom till exempel plan- och bygglagens område, inga särskilda begräsningar avseende delegering av ärenden eller ärendegrupper inom miljönämndens verksamhet.

Det generella delegationsförbudet i KL gäller naturligtvis även inom dessa områden.

Andra punkten 6 kap. 38 § KL innebär förbud mot delegering av yttranden med anledning av överklaganden av beslut av nämnden i dess helhet. Däremot går det att delegera yttranden med anledning av ett överklagat beslut som fattats med stöd av delegering. Ett sådant yttrande kan till exempel delegeras till den som fattat det överklagade beslutet. I lagmotiven till bestämmelsen har dock anförts att det för att nämnden ska hålla sig underrättad om hur delegeringsuppdrag utövas, kan det finnas skäl att inte delegera sådan befogenhet. Om man vill undvika att samma person ska handlägga ett ärende ända från prövning hos kommunen till prövning i domstol, kan man lyfta delegering som gäller yttranden i överinstanser och överklagandefrågor till närmast högre tjänsteman.

Vad innebär kommunallagens förbud mot delegering av vissa ärenden?

Enligt tredje punkten i 6 kap. 38 § KL är delegering av ärenden som avser myndighetsutövning mot enskilda (både fysiska och juridiska personer) i vissa fall inte tillåten. Enligt rätts­praxis krävs att en delegationsordning förses med förbehållet att delegeringen inte omfattar ärenden av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt.

Som exempel på vad som är möjligt att delegera enligt tredje punkten kan nämnas ett rättsfall från Miljööverdomstolen, MÖD 2011-01-28, M 7991-10. I målet hade två fastighetsägare meddelats förbud mot att släppa ut spillvatten från vattentoalett och BDT-avlopp till en trekammarbrunn med efterföljande täckdike. Fastighetsägarna ansåg att beslutet om förbud var ogiltigt bland annat på den grunden att ärendet skulle ses så som varande av principiell betydelse eller annars av större vikt. Domstolarna konstate­rade att ärenden som rör enskilda avloppsanläggningar för ett hushåll när det gällde tillstånd, villkor, förbud och förelägganden i samband med tillstånd regelmässigt har karaktären av rutinärenden. Karaktären av rutinärende blir än mer tydligt för det fall nämnden till exempel gjort vissa principuttalanden om hur den ser på situationen inom ett visst område.

Vilka beslutstyper har inte tagits med i underlaget?

Vi har valt att inte ta med vissa ärendetyper, som skulle kunna komma i fråga för delegering i viss utsträckning, men där vi bedömt det svårt att föreslå en generell av­gränsning av delegeringsrätten med hänsyn till de varierande förutsättningarna mellan olika kommuner och nämnder. Exempel på ärendetyper som av det skälet inte tagits med i underlaget är beslut med anledning av anmälan av C-verksamhet, ärenden om strandskydds­dispens, yttranden till länsstyrelse eller mark- och miljödomstol över ansökan om till­stånd till miljöfarlig verksamhet (frånsett den så kallade kompletteringsremissen) och yttran­den till byggnadsnämnd över förslag till detaljplaner. Vad gäller kommunens yttranden över ansökningar om tillstånd till miljöfarlig verksamhet som prövas av andra instanser framkommer ofta önskemål på att processen som helhet bör gå snabbare och att kommunens yttranden, när de inte delegerats innebär tidsfördröjning. Frågan har särskilt aktualiserats i relation till prövningar som är angelägna från olika klimat- och miljöperspektiv, till exempel tillståndspliktiga processförändringar. Frågan om prövningen är dock ofta av stort intresse för nämnden, särskilt när det innebär ianspråktagande av ny mark eller kan uppkomma tillkommande störningar.

Vad gäller ärenden om strandskyddsdispens är SKR:s uppfattning är att det kan finnas ett visst, begränsat utrymme för att delegera beslutanderätt i fråga om strandskyddsdispenser, även om utrymmet kanske inte är så stort med hänsyn till den restriktivitet som är avsedd att råda vid dispensgivningen. Frågan diskuteras i SKR: cirkulär 09:36.

Strandskyddet och utvecklingen av landsbygden - strand- skyddsreglerna efter den 1 juli 2009, cirkulär 09:34

Vad gäller för delegering av vitesförelägganden, verkställighet på den försumliges bekostnad och förbud mot att driva viss verksamhet?

När det gäller vitesförelägganden eller beslut om verkställighet på den försumliges bekostnad kan sådana beslut ibland delegeras. Dessa ärenden är ofta mycket ingripande för den enskilde. En bedömning av om beslut med stöd av delegering är möjlig måste därför göras i varje enskilt fall, så att beslutet inte fattas i strid mot KL:s regler. Om nämnden antagit policier, riktlinjer eller tidigare avgjort liknande ärenden ökar möjligheten till delegering. Likaså om rätten att meddela vitesförelägganden begrän­sas till vissa belopp. En sådan beloppsgräns kan vara olika hög i olika kommuner be­roende på hur vanligt det är med vitesförelägganden inom det aktuella området. Samma överväganden gör sig gällande vid föreläggande och förbud som innebär tillfällig stängning av verksamhet. Inom vissa områden och i stora kommuner kan sådana beslut, till exempel inom livsmedelskontrollen, behöva fattas närmast rutinmässigt och avse korta tidsperioder i avvaktan på att vissa åtgärder vidtas av verksamhetsutövaren. I andra kommuner och inom andra områden är besluten så ovanliga att de inte bör delegeras.

Med hänsyn till att kostnaden vid rättelse på den försumliges bekostnad måste förskotteras av tillsynsmyndigheten, har vi valt att inte ta med sådana beslut i vårt underlag. I vissa fall när krav på sådant agerande uttryckligen behöver finnas tillgängligt enligt EU-förordningar, eller när risken för myndigheten beloppsmässigt kan begränsas har delegation i vissa fall föreslagits.

Där­emot bör beslut om miljösanktionsavgift gå att delegera i viss utsträckning. Motivet till detta är att det är en skyldighet för myndigheten att påföra sådan avgift när förut­sättningar för det föreligger och att miljösanktionsavgiftens storlek är fastställd i för­ordningen om miljösanktionsavgift, vilket minskar utrymmet för bedömningar.

Som framgår ovan är de ärendegrupper som omfattas av delegationsförbud relativt allmänt beskrivna i lagtexten. I praktiken innebär detta att omfattningen av det tillåtna området för delegation är beroende av vilka ärendetyper som är mest vanligt förekommande hos nämnden och kommunens storlek.

Nämnden måste i normalfallet alltid besluta i ärenden som omfattas av delegeringsförbudet enligt KL. Det finns vissa möjligheter till undantag vad avser brådskande ärenden, se 6 kap. 39 § KL.

Vad gäller för anmälan om överträdelse m.m.?

Att till polis eller åklagarmyndighet anmäla en överträdelse av miljöbalken eller livsmedelsregelverket torde normalt vara att hänföra till ren verkställighet. Detsamma kan gälla begäran om polishandräckning för att kunna utföra olika tillsynsuppgifter. I vissa fall bör en sådan begäran ändå kunna ses som ett egentligt beslut. Därför har vi med sådana ärenden i vårt underlag. Beredande av tillträde med Polismyndighetens biträde kan ha ingripande karaktär och kan ådra myndigheten kostnadsansvar för eventuella skador; särskilda överväganden krävs dessutom ifråga om tillträde till bostäder; se bl.a. 28 kap. 1, 6 och 8 §§ samt 31 kap. 10 § MB.

Vad gäller för olika typer av underrättelser?

Anmälan av en anmälningspliktig verksamhet eller åtgärd inom MB:s område kan leda till att tillsynsmyndigheten (tills vidare) inte vidtar någon åtgärd enligt 27 § förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd (FMH). Att lämna en anmälan utan åtgärd och underrätta den som gjort anmälan därom, har tidigare betraktats som ren verkställighet. Att lämna anmälan utan åtgärd bygger dock på ett ställningstagande om att ingripande för närvarande inte behövs och mot bakgrund av nya förvaltningslagen finns det oklarheter i att betrakta förfarandet som ren verkställighet. Ställningstagandet bör enligt SKR formaliseras för att anmälaren ska veta att verksamheten får påbörjas utan ytterligare krav, jfr. 35 § förvaltningslagen.

Om ställningstagandet i efterhand skulle uppfattas som ett beslut kan överprövande instans tillåta ett överklagande av till exempel en närboende som framfört vissa synpunkter på störningar enligt miljöbalken i anledning av anmälan. Om ett beslut får överklagas och vem som är klagoberättigad bestäms slutligt av överprövande instans.

Enligt 45 § förvaltningslagen ska ett överklagande som kommer in för sent inte avvisas om förseningen beror på att myndigheten inte har lämnat en korrekt underrättelse om hur man överklagar. När beslut saknats finns normalt ingen fullföljdshänvisning och överklagande kan som utgångspunkt göras även om beslutet fattats långt tidigare, se Mark- och miljööverdomstolens dom 26 november 2020 i M 9734-19.

Mål: M 9734-19, Mark- och miljööverdomstolen

Andra typer av underrättelser bör enligt vår uppfattning normalt betraktas som ren verkställighet, till exempel underrättelser till Naturvårdsverket, Kemikalieinspektionen, Kammarkollegiet eller Länsstyrelsen om förhållanden som kan föranleda förbud, återkallelse eller omprövning av meddelade tillstånd (se 1 kap. 13 och 16 §§ miljötillsyns-förordningen, 2011:13). Här handlar det mera om att rapportera iakttagelser som nämnden gjort till andra myndigheter, som sedan kommer att ansvara för handläggningen av ärendet.

Registrering av livsmedelsanläggningar enligt 11 § i Livsmedelsverkets föreskrifter om livsmedelshygien LIVSFS 2005:20 kan i många fall ses som en ren verkställighetsåtgärd. I de få fall det kan bli aktuellt med att neka registrering har överväganden skett och det måste beaktas som ett beslut. Delegationen täcker beslut i anledning av registrering och kan användas både om registrering sker eller om registrering nekas.

Kommunallagen skiljer å ena sidan mellan beslut som kan delegeras (verklig beslutanderätt) och å andra sidan rent förberedande eller verkställande beslut och åtgärder. En delegationsordning ska inte omfatta beslut eller åtgärder av rent förberedande eller verkställande art. Gränsdragningen mellan beslut i KL:s mening och verkställighetsåt­gärder är inte helt klar. Delegering innebär överlåtande av en beslutsfunktion, vilket betyder att delegaten inträder i nämndens ställe. Egentliga beslut kan som regel över­klagas antingen genom laglighetsprövning eller genom förvaltningsbesvär. Även avgivande av yttranden innefattar dock sådana självständiga bedömningar att fråga är om verklig beslutanderätt, även om inte alla yttranden kan överklagas. När fråga är om ren verkställighet saknas som regel utrymme för olika beslutsalternativ eller valmöjligheter. En stor del av åtgärder inom förvaltningen kan ses som verkställighetsåtgärder, inom personaladministration, interna inköp och beställningar, fastighetsförvaltning med mera. SKR:s underlag har ingen uppräkning av sådana åtgärder med till exempel beloppsgränser eftersom hur detta organiserats skiljer sig åt mellan kommunerna.

Att ge service eller information till en verksamhetsutövare ingår som led i den löpande tillsynen. Att utöva tillsyn som sådan innebär inte i sig något beslut i KL:s mening. Det är alltså inte fråga om att föra över någon beslutanderätt från nämnd till delegat. Information och service till allmänheten är också ren verkställighet. I förhållande till tidigare underlag har inköp under dold identitet lagts till då många kommuner anser att ställningstaganden bör göras inför inköp i de enskilda fallen.

Vad kan nämnas särskilt om avgiftsbeslut med mera?

När det gäller avgifter för prövning och tillsyn/kontroll enligt miljöbalken och livsmedelslagstiftningen är det mycket som talar för att avgiftsdebiteringen, ur ett kommunalrättsligt perspektiv, utgör ren verkställighet i de fall avgiftsbeloppet (kronor och öre) framgår direkt av taxan (se prop. 1990/91:117 sid. 204 ). Något särskilt avgiftsbeslut behöver då inte fattas, utan det räcker att en räkning på avgiften skickas till verksamhetsutövaren eller den som ska utföra en åtgärd.

Påförandet av avgift kan dock innehålla sådana självständiga bedömningar som gör att debiteringen inte bör betraktas som ren verkställighet – det gäller till exempel skäligheten i nedlagd tid på ett ärende med timavgift eller beaktande av skäl för ned­sättning eller jämkning av avgift.

Tillämpning av risk- och erfarenhetsmomenten i enlighet med SKR:s tidigare underlag till taxan innefattar normalt sett sådana bedömningar att det inte är fråga om ren verkställighet. Klassning av verksamheter för bestämning av viss avgiftskod har enligt tidigare praxis inte bedömts som ett beslut som kunde överklagas men Mark- och miljööverdomstolen har i flera nyare avgöranden ansett att klassningsbeslut inför avgiftsuttag kunde överklagas. Se Mark- och miljödomstolens dom 2018-10-16 i M 842-18, 27 juni 2019 i M 9096-18 och 2021-05-28 i bl.a. M 9446-20. I vissa avgöranden har författningsstöd för att fatta klassningsbeslut ifrågasatts.

Mål: M 842-18, Mark- och miljööverdomstolen

Mål: M 9096-18, Mark- och miljööverdomstolen

Mål: M 9446-20, Mark- och miljööverdomstolen

Om klassningsbeslut ska fattas enligt kommunens taxa bör de delegeras. I annat fall ligger beslutanderätten kvar på nämnden.

I fråga om avgifter som inte direkt framgår till sitt belopp av en taxa finns normalt skäl att fatta ett formellt avgiftsbeslut i de enskilda ärendena. Då ingår övervägandet om den taxekod som är tillämplig i övervägandet. Särskilt beslut om avgift kan fattas av tjänsteman eller förtroendevald i nämnden endast efter delegering.

I vissa fall kan även sådana ärenden som omfattas av delegationsförbud delegeras. Det gäller enbart sådana ärenden som är så brådskande att nämndens avgöranden inte kan avvaktas. Det är bara ordföranden eller annan ledamot i nämnden som kan ges rätt att fatta beslut i brådskande ärenden. Beslut som fattats med stöd av den delegationen ska alltid anmälas till nämnden.

För delegering av ärenden inom en gemensam nämnd i vilken två eller flera kommuner samverkar finns det särskilda bestämmelser i 9 kap. 30 § KL. Dessa kompletterar bestämmelserna om delegering i 6 respektive 7 kap. KL (9 kap. 23 § KL).

En gemensam nämnd får uppdra åt en anställd i någon av de samverkande kommunerna att besluta på nämndens vägnar. Ett sådant uppdrag får bara lämnas inom ramen för de begränsningar som följer av 7 kap. 5 § KL.

Bestämmelser om förvaltningschefens vidaredelegering finns i 9 kap. 31 § KL.

Samma formella krav gäller vid delegering med stöd av 9 kap. 30–31 §§ KL som vid annan delegering av ärenden.

En kommun får ingå avtal om att någon av dess uppgifter helt eller delvis ska utföras av en annan kommun, så kallad överenskommelse om avtalssamverkan. Om ett samverkansavtal kan ingås av miljönämnden, eller om det krävs ett godkännande av fullmäktige, beror på om avtalets innehåll är av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt (5 kap. 1 § KL). Här utgår bedömningen primärt utifrån samverkansavtalets innehåll, och då särskilt dess omfattning.

Inom ramen för avtalssamverkan, och med de begränsningar som följer av 6 kap. 38 § KL, kan de samverkande kommunerna komma överens om att uppdra åt en anställd i den andra kommunen att besluta på kommunens vägnar i ett visst ärende eller en viss grupp av ärenden. Det kallas för extern delegering.

Extern delegering är endast möjlig inom ramen för de uppgifter som omfattas av själva samverkansavtalet. Extern delegering enligt denna bestämmelse är vidare endast möjlig om avtalssamverkan grundas på KL:s regler om avtalssamverkan.

Samma regler gäller för jäv, anmälan av beslut etcetera vid intern som vid extern delegation Det är inte möjligt att delegera beslutanderätt till förtroendevalda i den andra kommunen eller till anställda i kommunala bolag.

Samma regler gäller för jäv, anmälan av beslut etcetera vid intern som vid extern delegation. Reglerna i 7 kap. 4–8 §§ KL är även tillämpliga i sådana situationer (9 kap. 37 § andra stycket KL).

Bestämmelserna i KL om extern delegering av ärenden inom ramen för avtalssamverkan är subsidiära till bestämmelser i speciallag. Om det i annan lag eller författning finns bestämmelser som avviker från KL:s regler om delegation inom ramen för avtalssamverkan, ska de bestämmelserna tillämpas istället för de generella bestämmelserna i KL (9 kap. 37 § tredje stycket KL). De regler som tidigare fanns i miljöbalken avseende avtal mellan kommuner och delegation till anställd (26 kap. 7 § MB) har utmönstrats till förmån för den generella regeln om samverkan.

Delegationsrätten omfattar (med undantag för delegation i brådskande ärenden) inte ärenden som är av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt. Sådana ärenden ska av delegaten hänskjutas till nämnden för avgörande. Vissa kommuner har i sin delegationsordning tagit in en bestämmelse som ger delegaten möjlighet att i andra fall avstå från att fatta beslut med stöd av given delegation i ett visst ärende, till exempel om ärendets karaktär eller andra omständigheter, motiverar det, och att ärendet då ska hänskjutas för avgörande till nämnden. Detta är dock mera en intern lednings- och styrningsfråga, varför SKR valt att inte ta med någon sådan bestämmelse i underlaget.

Rätt att besluta i en viss ärendegrupp innefattar rätt att besluta:

• att bifalla eller avslå en ansökan,
• att förena tillstånd/godkännande/dispenser/undantag med villkor,
• att besluta vad som i övrigt ska gälla för beslut om tillstånd, godkännande, dispens eller undantag enligt vad som anges i särskilda bestämmelser (det kan till exempel handla om tidsbegränsning av tillstånd (16 kap. 2 § MB), om att tillstånd får tas i anspråk även om det inte har vunnit laga kraft (19 kap. 5 § p 12 och 22 kap. 28 § MB), om att avloppsanordning eller värmepump inte får tas i anspråk förrän den har besiktigats och godkänts (18 § FMH) eller om att beslutet ska gälla även om det inte vunnit laga kraft (22 kap. 28 § MB),
• att meddela förelägganden eller förbud i tillsyns- och anmälningsärenden,
• att lämna en anmälan eller ett klagomål utan åtgärd.

Rätt att besluta i en viss ärendegrupp innefattar också rätt att besluta

• att, när så är särskilt föreskrivet, förelägga sökanden att avhjälpa brist i ansökningshandlingarna vid äventyr att bristen avhjälps på sökandens bekostnad eller ansökan avvisas (19 kap. 5 § första stycket 2 och 22 kap. 2 § MB),
• att besluta att avvisa en ansökan, när förutsättningar inte finns för att ta upp ärendet till behandling i sak,
• att avskriva ett ärende från vidare handläggning (om en ansökan har återkallats eller frågan förfallit av annan anledning),
• att besluta om rättelse/ändring av beslut som delegaten fattat enligt de förut­sättningar som anges i 36 § respektive 37 – 39 §§ förvaltningslagen,
• att avvisa överklagande av beslut som fattats av delegaten när överklagandet kommit in för sent enligt 45 förvaltningslagen.

Delegation till tjänsteperson får vid förfall för denne, utövas av förordnad vikarie för denne. Delegation till chef får vid förfall för denne, utövas av tillförordnad chef.

Ett alternativ är att under allmänna ärenden ange vem eller vilka som har rätt att fatta sådana beslut som omfattas av sista punkten i uppräkningen ovan, om man vill lägga beslutanderätten på någon annan än delegaten själv, till exempel för att man vill lägga ställningstagandet i sådana frågor på en annan befattning eller på en högre nivå

I den mån beslutanderätt delegerats till förvaltningschef inom nämndens verksamhets­område, får förvaltningschefen vidaredelegera beslutanderätten till annan anställd i kommunen, 7 kap. 6 § KL. Förvaltningschefens beslut om vidaredelegation ska i sin helhet anmälas vid nästa sammanträde med nämnden (7 kap. 8 § KL).

Beslut som fattas med stöd av vidaredelegation från förvaltningschefen ska anmälas till förvaltningschefen (7 kap. 8 § KL).

Beslut i de ärenden/ärendegrupper som fattas med stöd av delegation och som anges i särskild förteckning ska inte anmälas till nämnden. Några sådana beslut har inte föreslagits här. Sådana beslut ska, på delegatens ansvar, protokollföras särskilt, om beslutet får överklagas enligt 13 kap. KL (laglighetsprövning 6 kap. 40 § och 7 kap. 8 § KL).

Enligt 6 kap. 40 § KL ska nämnden besluta i vilken utsträckning beslut som har fattats med stöd av uppdrag enligt 37 § (delegering) ska anmälas till den. Beslut som inte anmäls ska protokollföras särskilt, om beslutet får överklagas enligt bestämmelserna i 13 kap.

Sådana beslut som fattats av ordföranden, eller en annan ledamot som nämnden har utsett, i ärenden som är så brådskande att nämndens avgörande inte kan avvaktas ska anmälas vid nämndens nästa sammanträde.

Nämnderna ska inom sitt område se till att verksamheten bedrivs i enlighet med de mål och riktlinjer som fullmäktige har bestämt samt de bestämmelser i lag eller annan författning som gäller för verksamheten (6 kap. 6 § KL). De ska också se till att den interna kontrollen är tillräcklig och att verksamheten bedrivs på ett i övrigt tillfredsställande sätt.

Att bestämma om anmälan av vissa typer av ärenden kan vara ett sätt för nämnden att skaffa sig denna kunskap, men informationsinhämtningen kan också ske på andra sätt.